Dự án Luật Bảo hiểm xã hội (sửa đổi) đã được Quốc hội cho ý kiến lần đầu tại kỳ họp thứ 6 (tháng 10/2023) và vừa được trình lấy ý kiến tại Hội nghị đại biểu Quốc hội chuyên trách (ngày 27/3/2024). Qua hơn 07 năm thi hành1, Luật Bảo hiểm xã hội (BHXH) năm 2014 khẳng định tính đúng đắn của chính sách, chế độ BHXH theo nguyên tắc đóng – hưởng, đáp ứng nguyện vọng của đông đảo người lao động, an sinh xã hội và hội nhập quốc tế. Tuy nhiên, quá trình thực hiện Luật BHXH năm 2014 cũng bộc lộ những tồn tại, hạn chế, bất cập như: (i) diện bao phủ đối tượng tham gia và thụ hưởng BHXH trên thực tế còn thấp so với tiềm năng; (ii) tính tuân thủ pháp luật về BHXH còn chưa cao, tình trạng chậm đóng, trốn đóng BHXH còn xảy ra ở nhiều địa phương, doanh nghiệp; (iii) chính sách BHXH tự nguyện chưa thật sự hấp dẫn người dân tham gia; (iv) một số quy định không còn phù hợp với bối cảnh, điều kiện thực tiễn hiện nay; (v) tỉ lệ người hưởng lương hưu, trợ cấp BHXH, trợ cấp xã hội hằng tháng chỉ chiếm khoảng 35% tổng số người sau độ tuổi nghỉ hưu; (vi) đặc biệt là tỉ lệ người hưởng chế độ BHXH một lần tăng nhanh trong các năm gần đây…
1. Đối tượng, điều kiện hưởng
Nghị định số 43-CP ngày 22/6/1993 của Chính phủ là văn bản quy phạm pháp luật đầu tiên của Việt Nam mở rộng chế độ hưu trí ra tất cả người lao động chứ không chỉ có người lao động làm việc trong các cơ quan nhà nước; đồng thời, đây là văn bản đầu tiên quy định về BHXH một lần, trong đó quy định:
“Điều 15.
– Những người chưa đủ điều kiện hưởng chế độ hưu trí hằng tháng thì được hưởng chế độ trợ cấp hưu một lần:
+ Đủ tuổi đời nhưng chưa đủ 20 năm đóng BHXH.
+ Chưa đủ tuổi đời nhưng bị suy giảm khả năng lao động từ 61% trở lên (không phải do tai nạn lao động hoặc bệnh nghề nghiệp).”
Đủ tuổi đời theo quy định tại Nghị định số 43-CP là nam đủ 60 tuổi, nữ đủ 55 tuổi (đồng thời có quy định tuổi đời thấp hơn trong điều kiện lao động nặng nhọc, độc hại).
Kế thừa quy định của Nghị định số 43-CP, ngày 23/6/1994, Quốc hội khóa IX ban hành Bộ luật Lao động đầu tiên của Việt Nam (năm 1994) cho phép “Người lao động không đủ điều kiện hưởng chế độ hưu trí hằng tháng theo quy định tại Khoản 1 và Khoản 2 Điều này, thì được hưởng trợ cấp một lần” (khoản 3 Điều 145) và giao Chính phủ quy định mức hưởng trợ cấp một lần.
Tuy nhiên, đến Luật BHXH năm 2006 quy định mở rộng trường hợp được hưởng BHXH một lần, ngoài các trường hợp như đã được quy định tại Bộ luật Lao động năm 1994 thì bổ sung trường hợp: (1) Sau một năm nghỉ việc nếu không tiếp tục đóng BHXH và có yêu cầu nhận BHXH một lần mà chưa đủ hai mươi năm đóng BHXH; (2) Ra nước ngoài để định cư.
Đây có thể coi là văn bản đầu tiên cho phép người lao động vẫn trong độ tuổi lao động được quyền nhận BHXH một lần mà không phải để đến khi đủ tuổi nghỉ hưu.
Tại kỳ họp thứ 8 (tháng 10/2014), Quốc hội khóa XIII đã thông qua Luật BHXH năm 2014, trong đó đã không còn quy định cho phép người lao động nhận BHXH một lần nếu sau một năm nghỉ việc không tiếp tục đóng BHXH và chưa đủ 20 năm đóng BHXH mà chỉ cho phép một số trường hợp nhất định2.
Tuy nhiên, sau đó theo đề nghị của Chính phủ, Quốc hội đã ban hành Nghị quyết số 93/2015/QH13 ngày 22/6/2015 cho phép “Người lao động tham gia BHXH bắt buộc sau một năm nghỉ việc, người tham gia BHXH tự nguyện sau một năm không tiếp tục đóng BHXH mà chưa đủ 20 năm đóng BHXH khi có yêu cầu thì được nhận BHXH một lần”.
Như vậy, pháp luật về BHXH một lần ngoài việc cho phép người lao động đến tuổi nghỉ hưu nhưng chưa đủ thời gian đóng BHXH và các trường hợp đặc biệt khác được nhận BHXH một lần thì còn cho phép người lao động đang trong độ tuổi lao động nhưng sau một năm nghỉ việc hoặc không tiếp tục đóng BHXH mà có yêu cầu thì cũng được nhận BHXH một lần.
2. Kết quả thực hiện bảo hiểm xã hội một lần
Báo cáo tổng kết thi hành Luật Bảo hiểm xã hội năm 2014 và Nghị quyết số 93/2015/QH13 về việc thực hiện chính sách hưởng bảo hiểm xã hội một lần đối với người lao động3 đã chỉ ra đặc điểm của những người hưởng BHXH một lần là:
(1) Người hưởng BHXH một lần chủ yếu là lao động trẻ, từ trên 20 tuổi đến đủ 40 tuổi (chiếm khoảng 77,5% trong tổng số người hưởng BHXH một lần);
(2) Số người hưởng BHXH một lần trong giai đoạn 2016-2022 hầu hết là những lao động có thời gian tham gia BHXH ngắn; hầu hết là dưới 10 năm; cụ thể dưới 5 năm chiếm đến 66,6% số lượt người đề nghị hưởng, từ 5 năm đến dưới 10 năm chiếm 23,8%, trên 10 năm chỉ chiếm 9,6%;
(3) Xét theo khía cạnh giới, số lượng lao động nữ hưởng BHXH một lần luôn cao hơn lao động nam;
(4) 26% người nhận BHXH một lần quay trở lại thị trường lao động và tiếp tục tham gia BHXH.
Từ thực trạng nhận BHXH một lần cho thấy, người hưởng BHXH một lần là người lao động trẻ – đây là người đang trong giai đoạn có trách nhiệm tài chính đối với gia đình rất lớn nhưng cũng là đối tượng mong muốn được tham gia BHXH lâu dài để hưởng chế độ hưu trí và cũng là đối tượng có cơ hội quay lại tham gia BHXH vì thời gian lao động còn dài.
Báo cáo tổng kết cũng chỉ ra nguyên nhân số lượng người nhận BHXH tăng cao trong thời gian qua, như: (i) không có việc làm, không có nguồn tiết kiệm để bù đắp khi mất việc làm; (ii) tình hình sản xuất kinh doanh của doanh nghiệp gặp khó khăn, đặc biệt là trong giai đoạn 2020-2021 khi mà nền kinh tế bị ảnh hưởng nặng nền bởi dịch bệnh COVID-19; (iii) thiếu sự liên kết, hỗ trợ từ chính sách bảo hiểm thất nghiệp; (iv) lo lắng vào sự ổn định của chính sách BHXH.
3. Đề xuất sửa đổi quy định về bảo hiểm xã hội một lần
3.1. Dự thảo Luật Bảo hiểm xã hội (sửa đổi) được Chính phủ trình tại kỳ họp thứ 6 (tháng 10/2023) đề nghị hai phương án về điều kiện hưởng BHXH một lần đối với người lao động sau một năm nghỉ việc và tại Hội nghị đại biểu Quốc hội chuyên trách (tháng 3/2024), dự thảo Luật vẫn được trình hai phương án và cơ quan chủ trì tiếp thu, chỉnh lý đã phân tích rất rõ ưu, nhược điểm của hai phương án và đề nghị “cho phép lấy ý kiến đại biểu Quốc hội bằng Phiếu về quy định này nhằm bảo đảm dân chủ, phát huy trí tuệ tập thể của đại biểu Quốc hội và bảo đảm thận trọng, trách nhiệm trong xử lý vấn đề hưởng bảo hiểm xã hội một lần vì đây là vấn đề liên quan đến quyền lợi và đang “trở thành thói quen” mặc nhiên của khá nhiều người lao động, người tham gia bảo hiểm xã hội ở nước ta”. Điều này thể hiện sự thận trọng của các cơ quan đối với quy định có tính chất bước ngoặt trong lần sửa đổi này.
Bên cạnh quy định về điều kiện hưởng BHXH một lần, dự thảo Luật cũng quy định nhiều giải pháp để hạn chế tình trạng hưởng BHXH một lần, thu hút người đã tham gia BHXH ở lại hệ thống BHXH dài hơn như: sửa đổi điều kiện hưởng lương hưu từ 20 năm xuống còn 15 năm đóng BHXH và đặc biệt là quy định về trợ cấp hằng tháng với người đủ tuổi nghỉ hưu nhưng không đủ thời gian tham gia BHXH4. Có thể nói, các quy định trong dự thảo Luật đã góp phần tăng sức hấp dẫn của chính sách BHXH và hướng tới mục tiêu đến năm 2030 có khoảng 60% số người sau độ tuổi nghỉ hưu được hưởng lương hưu, bảo hiểm xã hội hằng tháng và trợ cấp hưu trí xã hội.
3.2. Ngoài các giải pháp đã được đưa ra trong dự thảo Luật, việc quy định đồng bộ các chính sách khác để thu hút, giữ chân người tham gia BHXH ở lại hệ thống BHXH là rất cần thiết, ngoài việc siết chặt điều kiện về hưởng BHXH một lần thì cần phải có quy định khác đồng hành trong thời gian người lao động chưa đủ điều kiện hưởng lương hưu hay trợ cấp hằng tháng nhưng cần có nguồn tài chính ổn định để trang trải cuộc sống, đặc biệt với lao động trẻ là “trách nhiệm” sinh con và nuôi con trưởng thành. Do vậy, Luật Bảo hiểm xã hội cần được sửa đổi trên nguyên tắc khóa chính sách cũ và mở ra một chính sách mới với mục tiêu thay thế và tốt hơn chính sách cũ.
(i) Nghiên cứu về quy định về các chế độ dành cho người lao động từ khi thành lập nước Việt Nam Dân chủ Cộng hòa đến nay, ngoài các văn bản quy định về trợ cấp tuổi già (chế độ hưu trí), trợ cấp tiền tuất (chế độ tử tuất), trợ cấp thai sản (chế độ thai sản), trợ cấp y tế (bảo hiểm y tế), trợ cấp ốm đau( chế độ ốm đau), trợ cấp tai nạn lao động và bệnh nghề nghiệp(chế độ tai nạn lao động, bệnh nghề nghiệp), trợ cấp thất nghiệp (bảo hiểm thất nghiệp), trợ cấp tàn tật (trợ cấp cho người khuyết tật) thì có Sắc lệnh số 29 của Hội đồng Chính phủ do Chủ tịch Hồ Chí Minh ký ban hành từ ngày 12/3/1947 đã quy định về phụ cấp gia đình.
Điều thứ 74 Sắc lệnh quy định: Tất cả công nhân đều được phụ cấp gia đình.
Điều thứ 75 quy định: Những con ruột hay con nuôi đã được công nhận hợp pháp, chưa tự kiếm ăn được, mà cha mẹ có phận sự phải nuôi, đều được hưởng phụ cấp này.
Phụ cấp gia đình chỉ trả cho đến hết năm 16 tuổi tính theo dương lịch. Tuy nhiên, trẻ nào đang học nghề theo những pháp luật hiện hành, hay đang theo học chữ, hay vì tàn tật hoặc bệnh kinh niên mà không tự kiếm ăn được thì sẽ được hưởng đến hết năm 18 tuổi.
Tiền phụ cấp này sẽ do Sắc lệnh Chính phủ định sau.
Điều thứ 77 quy định: Để trả khoản phụ cấp gia đình, chủ phải đóng vào một quỹ do Sắc lệnh Chính phủ định sau, một số tiền tỷ lệ đối với số tiền lương tổng cộng phải trả cho tất cả công nhân làm trong xí nghiệp.
Tuy nhiên, sau khi ban hành Sắc lệnh số 29, đất nước ta bước vào giai đoạn chiến đấu chống thực dân Pháp lần thứ 2, Sắc lệnh số 29 không có Sắc lệnh của Chính phủ quy định cụ thể để triển khai thực hiện.
(ii) Nghiên cứu các Công ước của Tổ chức Lao động quốc tế (ILO), đặc biệt là Công ước số 102 được Tổ chức lao động quốc tế thông qua ngày 25/6/1952 về an toàn xã hội. Công ước số 102 quy định về chăm sóc sức khỏe và 08 loại trợ cấp, trong đó có trợ cấp gia đình.
Như vậy có thể thấy, tư tưởng, quan điểm và hành động của Chủ tịch Hồ Chí Minh về chính sách an sinh xã hội (Sắc lệnh số 29 ban hành năm 1947) còn đi trước cả Công ước số 102 của Tổ chức lao động quốc tế (ban hành năm 1952).
Hiện nay, hệ thống an sinh xã hội của Việt Nam đã quy định đầy đủ quy phạm về chăm sóc sức khỏe (bảo hiểm y tế) và 7/8 loại trợ cấp được quy định trong Công ước số 102. Chỉ còn mỗi trợ cấp gia đình chưa được đưa vào hệ thống an sinh xã hội của Việt Nam.
(iii) Tham khảo kinh nghiệm các nước có tỉ trọng người sau độ tuổi lao động hưởng chế độ hưu trí cao đều có quy định về trợ cấp gia đình như Nhật, Úc, Canada. Ngoài ra, theo số liệu thống kê của Tổ chức Lao động quốc tế (ILO), đến năm 2020 có 114 nước trên thế giới đã triển khai chế độ gia đình trẻ em, trong đó có 45 nước cung cấp bằng BHXH. Đây là chính sách ngoài ý nghĩa đảm bảo hỗ trợ cha mẹ lao động nuôi con, còn có tác động đến việc khuyến khích việc sinh con, có lẽ là một yếu tố đáng để nghiên cứu trong bối cảnh mức sinh Việt Nam đang giảm liên tục trong những năm qua, đưa đến các hệ luỵ trong tương lai về thiếu hụt nguồn lao động, các vấn đề về dân số già và chăm sóc người cao tuổi.
Trong bối cảnh Việt Nam là quốc gia gần như duy nhất cho rút BHXH một lần tại bất kỳ thời điểm nào trong quá trình tham gia thị trường lao động, thì giải quyết vấn đề này cần một chính sách mang màu sắc riêng của Việt Nam. Chế độ trợ cấp gia đình bên cạnh việc tạo khuyến khích để người lao động không rút BHXH một lần, còn có ý nghĩa quan trọng khác thúc đẩy việc đạt được các mục tiêu của Nghị quyết số 28-NQ/TW về cải cách chính sách BHXH: bao gồm cả mở rộng diện bao phủ BHXH, mở rộng các chế độ ngắn hạn và đảm bảo cân đối tài chính quỹ BHXH trong trung hạn và dài hạn.
3.3. Đề xuất cụ thể về trợ cấp gia đình
3.3.1. Về điều kiện hưởng trợ cấp
Nếu với Sắc lệnh số 29 của Chủ tịch Hồ Chí Minh quy định, trợ cấp gia đình dành cho trẻ em dưới 16 tuổi hay Công ước số 102 quy định về đối tượng bảo vệ là con cái nhưng không quy định độ tuổi cụ thể thì chính sách trợ cấp gia đình trong Luật BHXH nên dành cho người lao động tham gia BHXH có con cái dưới 16 tuổi (là độ tuổi quy định trong Luật Trẻ em).
3.3.2. Về mức trợ cấp
Công ước số 102 quy định mức trợ cấp là 3% mức tiền lương của nam giới thành niên thông thường. Chiếu theo các quy định của Công ước 102 thì có thể áp với Việt Nam chính là mức lương tối thiểu vùng theo tháng do Chính phủ quy định. Tùy vào tình hình phát triển kinh tế – xã hội, Việt Nam có thể quy định mức trợ cấp cụ thể, nhưng không thấp hơn 3% theo khuyến nghị của ILO, mức trợ cấp này sẽ được nhân với số lượng con cái của người lao động.
3.3.3. Về nguồn kinh phí thực hiện
+ Sắc lệnh số 29 quy định người chủ sẽ đóng góp vào một quỹ.
+ Công ước số 102 quy định việc người sử dụng lao động và người lao đồng cùng đóng góp kinh phí để thực hiện trợ cấp và người lao động đóng không quá 50%.
Tuy nhiên đối với Việt Nam, việc thực hiện chính sách này có mục tiêu là giúp người lao động tiếp tục ở lại hệ thống BHXH, do đó, không nên quy định về trách nhiệm đóng loại trợ cấp này mà cân nhắc lấy nguồn kinh phí thực hiện chính sách này từ Quỹ hưu trí, tử tuất. Lý do của đề xuất này là (1) đặt mục tiêu là giúp người lao động ở lại hệ thống; (2) chính sách này góp phần thay thế cho BHXH một lần mà BHXH một lần có nguồn chi từ Quỹ hưu trí, tử tuấthttps://tapchitoaan.vn/.
